Сьогодні громадська думка прикута до Верховної Ради України, яка у непростих умовах рятує економіку та надає соціальний захист тим, хто втратив роботу і бізнес через пандемію коронавірусу. Чим є парламент для України та яке значення його законодавчої діяльності? На ці та інші питання, що, безумовно, цікавлять наших читачів, ми попросили відповісти колишнього суддю Конституційного суду України, правознавця, кандидата юридичних наук, нашого земляка Володимира Кампа.
– Про український парламент не любить говорити хіба що лінивий – настільки він увійшов у плоть і кров наших громадян. У нього вірять, йому не довіряють, готові достроково припинити його повноваження, але кожен раз знову хочуть у нього вірити. Все це говорить про головне: народ не мислить своє суспільне життя без парламенту.
– Однак подивимось з практичного боку: наскільки парламент виконує покладені на нього конституційні повноваження і функції? Мова йде про законотворення, кадрові призначення, контроль за діяльністю уряду, зовнішньополітичну та інші функції тощо. Якби оцінювати діяльність Верховної Ради України з точки зору точного виконання положень Конституції України, то її оцінка була б невисока – парламент не надто переймається їх реалізацією.
Проте, з іншого боку, парламент активно діє як неформальний інститут, що постійно привертає до себе увагу громадськості, формує альтернативи суспільно-політичного розвитку країни, приймає доленосні та не дуже важливі (іноді навіть безпідставні) рішення тощо. Завдяки цьому громадянське суспільство постійно апелює до парламенту, намагається вплинути на нього. Одночасно він відкритий і для фінансово-олігархічних груп, які через легальні, а частіше – нелегальні методи і засоби намагаються досягти своїх кланових інтересів.
Тому життя народних депутатів України не таке й просте, як здається на непрофесійний погляд. Дуже важко бути собою, не піддаватися на політичні маніпуляції, не йти на безпринципні компроміси та відстоювати свою честь і гідність. Навіть кілька місяців роботи у парламенті було достатньо для депутатів, які були обрані вперше, щоб зрозуміти, що парламент – не ідеальне місце роботи і що він слабо пристосований для реалізації волі народу, а не окремих його частин чи груп.
Законодавча функція займає левову частину діяльності парламенту та його депутатів, що дає йому по праву називатись законодавчим органом. Однак у цьому органі, де діють різні відцентрові, а часом і діаметрально протилежні політичні сили, можуть виникати ситуації, що часом нас дивують. Бійки депутатів, блокування парламентської трибуни та інші непарламентські методи відстоювання своїх політичних позицій не є чимось винятковим.
Взагалі законодавча діяльність українського парламенту – це особлива тема для роздумів, тому що в ній дуже багато як продуктивного та оригінального, так й дивного і незрозумілого. Для дуже багатьох головний критерій цієї діяльності – кількість законів, прийнятих парламентом. Їх дійсно буває багато – тисячі у рік, але якщо подивитись на них, то виявиться, що більшість з них стосуються внесення часткових змін і доповнень.
Наприклад, якщо у законі є прогалина або протиріччя. Насправді ж, їх заповнювати та усувати мають суди, які при цьому керуються принципом верховенства права та відповідними нормами процесуальних кодексів. Правда, іноді суди бояться приймати рішення щодо законодавчих прогалин та протиріч, щоб не бути звинуваченими в ухваленні неправосудних рішень (стаття 375 Кримінального кодексу). Є і таке. Однак депутати люблять вносити до парламенту законопроекти з дрібних питань, оскільки компроміс щодо їх прийняття знайти значно легше. Тому часто вони не доходять до дійсно серйозних питань суспільно-політичного життя, яких більше ніж треба – досить ознайомитись з інформаціями від Президента України та Кабінету Міністрів України.
Отже, законопроектна діяльність народних депутатів України потребує серйозного переосмислення та переорієнтації на крупні суспільно-політичні проблеми країни, які суттєво загострились у зв’язку з пандемією коронавірусу та світовою економічною кризою. У цій ситуації потрібні радикальні заходи для забезпечення виживання країни – по суті оновлення базового законодавства в усіх галузях права, і цю роботу вже треба починати.
– Часто говорять, що центральною фігурою у парламенті є народний депутат. Якщо звернути увагу на законодавчу діяльність Верховної Ради України, то цікаво, як реалізується право законодавчої ініціативи народних депутатів України?
– Звичайно, що законодавча діяльність парламенту не можлива без реалізації депутатами права на законодавчу ініціативу. Це конституційне право є важливим елементом їх правового статусу як формального інституту. Таким правом Конституція України наділяє тільки Президента України і Кабінет Міністрів України (стаття 93), а це значить, що народні депутати рівні в ініціюванні законопроектів з представниками інших вищих органів державної влади.
У неформальному сенсі право законодавчої ініціативи народних депутатів України пов’язано з низкою фактичних умов та обставин: роботою Апарату Верховної Ради України, зв’язками з науковими установами, неурядовими громадськими організаціями, урядовими інстанціями тощо, від яких вони отримують інформацію, консультації та поради з тих чи інших питань, що стосуються законопроектної роботи. Зрозуміло, що неформальні відносини, пов’язані з реалізацією права законодавчої ініціативи депутатів, мають суттєве значення і перериваються тільки тоді, коли вступають у протиріччя з правовідносинами.
Сам по собі інститут законодавчої ініціативи народних депутатів є комплексним, і він включає суміжні права: право депутатів виступати на захист своєї ініціативи на засіданнях комітетів Верховної Ради України та її пленарному засіданні. Сюди відноситься і право народних депутатів відкликати свої законодавчі ініціативи тощо. Важливими при цьому є процедурні гарантії зазначеного права, що передбачені Конституцією України щодо внесення, розгляду та прийняття рішень по законопроектах.
Однак зовсім інша ситуація, коли мова йде про «чужий» законопроект, і народний депутат України вносить до нього свої зміни і доповнення. Дехто право внесення депутатами поправок розглядає нарівні з їх правом законодавчої ініціативи, але це принципово не так. Бо право законодавчої ініціативи депутатів – це реалізація їх конституційного права на таку ініціативу щодо законодавчого регулювання певних питань суспільного значення.
Тому право на поправки народних депутатів слід розглядати як передбачене законом про Регламент Верховної Ради України – регламентне право, що є допоміжним до конституційного права на законодавчу ініціативу та не може з ним ототожнюватися. Інакше це груба юридична помилка. Хіба редакційні правки чи заміна терміну у тексті законопроекту може вважатися законодавчою ініціативою? Звичайно, що ні. Проте поправки депутатів часом дуже корисні, потрібні, однак їх треба розглядати під кутом зору їх регламентного права, яке вони успішно реалізують на стадіях внесення поправок до законопроектів.
– Відомо, що в парламентах зарубіжних країн використовуються різні способи відстоювання своїх політичних і законодавчих позицій. Що робити, коли опоненти вдаються до такої протидії щодо певного законопроекту як поправковий (законотворчий)«спам»? Чи правильно поступає законодавець, коли хоче обмежити непропорційне число поправок до одного законопроекту?
– Дійсно, у практиці зарубіжних парламентів використовують найрізноманітніші форми і способи боротьби депутатів проти неприйнятних, на їх думку, законопроектів. Серед них такі радикальні, як, наприклад, флібастерство (англ. filibuster), тобто використання депутатом права на виступ з парламентської трибуни для того, щоб протягом тривалого часу (20,а то і більше годин) переконувати автора законопроекту відмовитися від нього або внести до нього суттєві зміни, що зроблять його іншим. До речі, ця процедура узаконена у Сенаті США.
Законодавці іноді вдаються до більших або менших поправкових (законотворчих) «спамів», коли до законопроекту вноситься безліч депутатських поправок (тисячі й десятки тисяч), що мають на меті затягнути або й провалити розгляд законопроекту тощо. Така парламентська практика існує як у зарубіжних країнах, так і в Україні. Особливої процедури внесення і розгляду поправкових «спамів» парламентські регламенти, як правило, не передбачають, і тому, коли законодавчий орган з цим стикається, він змушений реагувати ситуативно.
Останній приклад поправкового «спаму» в Україні, який на думку експертів є своєрідним шантажем чинної влади, мав місце під час підготовки до другого читання так званого «антиколомойського» законопроекту «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності» (№2571-д). До цього законопроекту було внесено понад 16 тисяч поправок!Щоб їх розглянути парламенту потрібно було б десь півроку, а може й більше. Це була б неприпустима трата часу, оскільки прийняття даного закону є однією з двох головних умов МВФ для отримання Україною фінансової допомоги, без якої під час пандемії коронавірусу країна не виживе.
16 квітня 2020 року парламент відреагував на поправковий «спам» законом «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням прав народних депутатів у ході законодавчої процедури» (№ 1043).Цим законом фактично звужені можливості для внесення народними депутатами таких «спамів»: змінами до закону про Регламент спрощено розгляд законопроектів, до яких народні депутати подали більше ніж 1000 правок.
Саме явище поплавкового «спаму» є свідченням гострого протиріччя й відсутності компромісу між прихильниками та опонентами певного законопроекту. Виникають три основні питання: чи є внесення поплавкових «спамів» до того чи іншого законопроекту справедливим і законним? Чи вправі парламент обмежувати практику таких «спамів» та чи не призведе це до обмеження права депутатів виступати проти неприйнятного для них закону?
Напевно, що коли внесення депутатами поправок до законопроекту стає відвертою самоціллю, тоді втрачається легальна мета їх регламентного права, а відтак парламент зобов’язаний захищати законопроект від поправкового «спаму». У парламенті збираються народні депутати для того, щоб обговорювати той чи інший законопроект і в разі розходжень – прийняти компромісне рішення або ж голосувати нарізно.
Інакше кажучи, компроміс є однією з основ парламентської діяльності, але якщо депутати його не знаходять, тоді рішення приймається парламентською більшістю. Права опонентів закону зберігаються: вони можуть його оскаржити в Конституційному Суді України, ініціювати всеукраїнський законодавчий референдум чи створити громадський рух проти цього закону тощо. Тобто й надалі боротися проти неприйнятного з їх точки зору закону аж поки суспільство не підтримає їх позицію. Адже демократія – це насамперед гарантії прав меншості (опозиції), а не правління більшості, як при авторитарно-тоталітарних режимах.
Отже, парламент цілком легально може обмежувати регламентарне право народних депутатів України вносити поправкові «спами», що не мають нічого спільного з метою й процедурою законотворення. Але це не позбавляє депутатів-опонентів закону вести проти нього боротьбу у межах Конституції та законів України.
Розмову вів Василь ШКІРЯ.
