Версія для друку Версія для друку

Роль парламенту у проведенні реформ

Наша розмова із відомим правознавцем, колишнім суддею Конституційного Суду України Володимиром Кампо. Він завжди вирізнявся глибиною юридичного мислення та правової мудрості.
Із Володимиром Михайловичем напередодні Дня незалежності поспілкувався наш кореспондент і попросив відповісти на низку запитань.

- В Україні реформи виключно через парламент рухаються дуже повільно. Законодавче забезпечення, як правило, не встигає за потребами реформування тих чи інших галузей або сфер суспільного життя. Як же в зарубіжних країнах налагоджують синхронність між розвитком законодавства та практичними кроками з відповідного реформування? Чи вони так само як Україна запрограмовані на виключну роль парламенту у проведенні реформ?
- Почну з останнього: звичайно, що ні. У зарубіжних країнах парламент, зазвичай займається реформами, своїми законодавчими актами прокладає їм дорогу, але деталями, в т.ч. законодавчого регулювання займається уряд, якого він наділяє делегованими законодавчими повноваженнями. Саме інститут делегованого законодавства виконує основну роботу по забезпеченню тих чи інших реформ, а також служить вирішенню багатьох непопулярних питань, відповідальність за які парламент воліє перекласти на уряд.
Слід зазначити, що інститут делегованого законодавства закріплений в конституціях багатьох зарубіжних країн. Так, згідно зі статтею 76 Конституції Італії 1947 року здійснення законодавчої функції парламенту може бути делеговано уряду. При цьому в законі про делегування повноважень уряду вказуються керівні принципи і критерії оцінки, які є для нього обов’язковими, а також у ньому визначаються терміни та коло питань такого делегування. Аналогічні конституційні положення є в конституціях Іспанії 1978 року, Франції 1958 року тощо.
У Франції, яка почала активно практикувати делеговане законодавство у міжвоєнний період, тобто у 1918-1940 роках (у 1934 році було прийняти 400 декретів-законів), але після прийняття Конституції 1958 року відбувся певний спад. Зокрема, у період 1990-2006 років на підставі 53 законів урядом було прийнято лише 293 ордонанси, з них – 159 ордонансів протягом 2004-2006 років, тобто коли в країні активізувались реформи. Взагалі зазначені ордонанси стосувались питань кодифікації законодавства, статусу заморських департаментів, адаптації національної правової системи до законодавства Європейського Союзу, спрощення законодавчого регулювання у різних сферах суспільного життя.
Отже, досвід інституту делегованого законодавства зарубіжних країн вказує на те, що він є невід’ємною складовою їх конституційних систем, де служить, насамперед, інструментом реформування суспільно-правових відносин. Дослідження цих питань українськими вченими (П. Грималюк, В. Мельниченко, С. Сорока та ін.), а також досвід застосування даного інституту Президентом України Л. Кучмою у 1990-х роках, після чого було досягнуто найвищий ріст ВВП за всі роки незалежності (6-8 % у 2000-2003 роках та 12% у 2004 році!),підтверджують поширену думку про те, що Українській державі також слід запровадити делеговане законодавство.
- Якщо погодитися з пропозицією про запровадження інституту делегованого законодавства в Україні, то що може стати йому на заваді? Чи є якісь прості й швидкі способи досягнення цієї мети, чи як завжди процес затягнеться на роки?
- Все залежить від стану громадянського суспільства, яке у першу чергу має засвоїти ідею делегованого законодавства, а вже потім її донести до вищих органів державної влади. Якщо чесно, то у цьому питанні немає простих і швидких способів досягнення мети. Потрібно готувати законопроект про внесення змін до Конституції України, а далі за процедурою конституцієдавчого (а не конституційного, як часто пишуть, бо останній застосовується Конституційним Судом України при розгляді справ) процесу в парламенті вирішувати всі необхідні питання.
Для запровадження інституту делегованого законодавства можна внести до Конституції України зміни приблизно такого змісту:
«Стаття 92-1. Верховна Рада України може делегувати Кабінету Міністрів України право приймати декрети на основі спеціального закону, що визначає загальні принципи делегування, його цілі й завдання, терміни дії та коло питань.
Декрети можуть змінювати чинні закони та підлягають контролю з боку Верховної Ради України, яка може їх переглядати по закінченню терміну делегування уряду законодавчих повноважень».
Крім конституційних змін, відповідні доповнення щодо регламентації інституту делегованого законодавства треба було б внести до закону про Регламент Верховної Ради України та закону про Кабінет Міністрів України тощо. Все це разом може зайняти 1.5-2 роки, але дозволить через запровадження даного законодавства посилити темпи економічних та інших реформ, які будуть тривати роки, а може й десятиліття.
Можливий ще один варіант запровадження інституту делегованого законодавства – надання відповідних повноважень, як це було закріплено в Конституції України 1996 року, главі держави. Це може сприяти підвищенню політичної ваги глави держави у питаннях соціально-економічного реформування країни тощо. Практично ця модель закладена у пункті 4 Перехідних положень Конституції і завдання полягає у тому, щоб до певної міри поновити її дію. Для цього можна було б цей пункт доповнити такою нормою:
«4-1. Верховна Рада України може на підставі спеціального закону надавати Президенту України протягом трьох років право приймати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами.
При прийнятті указів із економічних питань, не врегульованих законами, Президент України керується процедурами і вимогами, встановленими пунктом 4 Перехідних положень Конституції України, що поновлюють свою дію».
Як відомо, до цих процедур і вимог пункт 4 Перехідних положень Конституції України відносить наступні. Так, разом з прийнятим указом з економічних питань, не врегульованих законами, глава держави одночасно має подавати відповідний законопроєкт до Верховної Ради України у порядку, встановленому статтею 93 Конституції України. Такий указ Президента України: а) вступає у дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроєкту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не прийме закон або відхилить поданий законопроєкт більшістю від її конституційного складу; б) діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань.
Фактично для наділення Президента України правом делегованого законодавства необхідно вносити зміни у Перехідні положення Конституції, а це – звичайний конституцієдавчий процес з усіма його нюансами. Проте чи пройде цей процес легше ніж такий самий щодо надання уряду права делегованого законодавства – це вже питання серйозної політики і політиків.
Одночасно із внесенням змін до Конституції України президентська модель делегованих повноважень потребує поновлення дії (саме поновлення, а не відновлення, як може здатися) парламентом певних положень пункту 4 Перехідних положень Конституції України. Тут є певні теоретичні та практичні проблеми, які можуть бути вирішені у ході роботи над конституційними змінами до цього пункту.
- Що може серйозно перешкодити запровадженню інституту делегованого законодавства в Україні? Чи може парламент серйозно протидіяти такому запровадженню і що можливо треба змінити у самій Верховній Раді України?
- Нинішня система парламентаризму в Україні має не тільки позитивні, але й певні негативні риси, які вона успадкувала від часів радянського тоталітаризму та набула у посттоталітарний період. Згадаймо, що у 1992-1995 роках Верховна Рада України блокувала процедуру формування Конституційного Суду України, а у 2005-2006 роках - відмовлялася призначати по своїй квоті суддів цього Суду та приводити до присяги новопризначених конституційних суддів. Було й багато інших фактів та випадків, коли парламент діяв у позаконституційний спосіб.
Ця негативна практика пояснюється тим, що український парламентаризм довший час практикує засади радянського повновладдя або необмеженого суверенітету, хоча Конституція України визначає його компетенцію як чітко визначену. Доктрини повновладдя та парламентського суверенітету родом із ХІХ – початку ХХ століття. Тому при обговоренні питань запровадження інституту делегованого законодавства політикам-популістам, особливо старшого покоління, буде важко відмовитись від ідеї парламентської монополії на законотворення. Вони будуть все робити, щоб інституту делегованого законодавства не було. Зокрема,для опозиційних олігархічних партій парламентське законодавство - це ще й політичний бізнес, від якого вони не відмовляться.
На боці традиційного українського парламентаризму стоїть консервативний апарат державного врядування, який звик до парламентського догматизму та ірраціоналізму тощо і під цим приводом займається своїми, далеко не державними справами. Із запровадженням делегованого законодавства роботи стане більше, а необхідні знання доведеться частіше поповнювати. Значить попереду тести та інші випробування, що можуть залишити службовців без державної служби, яка попри все має свої переваги і вигоди. Не в захопленні від делегованого законодавства буде і судова система, включно з прокуратурою, та система правоохоронних органів, для яких це буде ще одним складним випробовуванням, враховуючи їх схильність до традиційного юридичного мислення.
Запровадження делегованого законодавства означатиме також необхідність системно-функціональних змін в організації та діяльності Верховної Ради України та її Апарату. Ці зміни мають виходити з того, що в країні має пройти зміна моделі суспільно-політичного життя – від традиційної до інноваційної. Одна з перших ластівок на цю тему – вибори Президента України онлайн – ідея від Президента В. Зеленського.
Однак найбільше питання про запровадження делегованого законодавства буде залежати від позиції Президента України та уряду, які – у разі наявності політичної волі - зможуть переконати громадськість у необхідності запровадження даного інституту. Прем’єр-міністр Л. Кучма у 1992-1993 добився від Верховної Ради України надання його уряду право приймати декрети із силою закону. Це був час, коли мали місце падіння промислового виробництва, гіперінфляція тощо і парламент із страху перед соціально-економічною катастрофою пішов назустріч главі уряду.
Проте, коли у 1996 році парламент приймав Конституцію України, законодавці злукавили і замість делегування законодавчих повноважень уряду, який формував Президент України, як компроміс, закріпили ці повноваження за главою держави терміном на три роки (пункт 4 Перехідних положень Конституції). Треба так розуміти, що парламентарії зробили прогноз на майбутнє: оскільки делеговане законодавство служить меті соціально-економічних реформ, то останні,з їх точки зору,мали закінчитися у 1999 році! Чи це не парадокс? Не повторити б нам помилки наших попередників сьогодні.
Для просування ідеї делегованого законодавства, крім іншого, потрібен політик-реформатор, як це було з Л. Кучмою, який був політично і морально готовий її впроваджувати та застосовував це законодавство практично. Суспільне життя має висунути того, хто візьме на себе тягар та відповідальність за цю благородну справу.
Отже, навіть короткий огляд питань, що стосуються інституту делегованого законодавства вказують на те, що суспільство має справу з величезним реформаторським потенціалом. Останній слід реалізувати, враховуючи, що під впливом пандемії коронавірусу та світової економічної кризи, Україні треба готуватися до активного захисту інтересів свого бізнесу та населення.

Розмову вів Василь ШКІРЯ
Іршава -- Київ

Прокоментуй!

Ваш коментар